Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Korte omschrijving

In de paragraaf weerstandsvermogen wordt de financiële robuustheid van de begroting, de jaarrekening en in het bijzonder de stand van zaken met betrekking tot de financiële positie weergeven. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste:

• het beleid omtrent de weerstandscapaciteit
• een inventarisatie van de risico's
• een inventarisatie van de weerstandscapaciteit

Het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s
Onze visie ten aanzien van het weerstandsvermogen is: ‘Streven naar een goede beheersing van de risico’s en een goede balans tussen de bestuurlijke ambitie en de daarmee gepaard gaande risico’s. Uitgangspunt hierbij is een positief weerstandsvermogen'.

Onze doelstelling is:

• het handhaven van een gezonde financiële positie;
• het voorkomen dat ingrijpende beleidswijzigingen noodzakelijk worden bij niet afgedekte risico’s. Dit wordt gerealiseerd door middel van beheersing van de risico’s en een positief weerstandsvermogen.

De risico’s zijn onderverdeeld naar drie categorieën.
De eerste categorie betreft de echte risico’s, namelijk mogelijke financiële tegenvallers die samenhangen met de uitvoering van bepaalde activiteiten. Voorbeelden zijn het ondernemersrisico bij grondexploitaties en het risico op overschrijding van budgetten, dat samenhangt met open einde regelingen.

De tweede categorie betreft voorzienbare tekorten op reguliere budgetten. Deze tekorten zijn min of meer duidelijk. Zeker waar de tekorten een structureel karakter hebben, heeft het vanuit bedrijfseconomisch oogpunt de voorkeur dit op te lossen binnen de exploitatie. Hier is  bij de voorbereiding van deze begroting op gestuurd. Om deze reden zien wij geen reden om hiervoor een afzonderlijke buffer aan te houden.

De derde categorie betreft mogelijke (ongewenste) schommelingen van budgetten, waardoor behoefte ontstaat in egalisatie van jaarlasten. Riolering en wegen zijn hiervan de belangrijkste voorbeelden. Wij hebben  de noodzakelijke onderhoudslasten structureel in de begroting  geraamd en  het principe van egalisatiereserves voor deze posten gecontinueerd.

Daarmee is voor de berekening van de weerstandscapaciteit in feite  alleen de eerste categorie van belang.  Dit is ook conform de betekenis van het begrip weerstandsvermogen zoals in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is beschreven. Onderstaand gaan wij in op de voornaamste risico’s, te weten de grondexploitaties, het sociaal domein en de algemene uitkering.

Grondexploitaties
Voor een aantal projecten zijn kwantitatieve risicoanalyses uitgevoerd. Het betreffen in elk geval de projecten die een zekere mate van risico kennen:

• Westflank (Centrumvisie)
• Havengebied West
• Boerenerven
• De Vlierlanden
• Bulemansteeg
• De Rotbrink

Deze projecten zijn uitgewerkt in het MJP Grondexploitaties 2018 dat u gelijktijdig met deze begroting bereikt. Kortheidshalve wordt daarom verwezen naar dit meerjarenplan.

Op basis van de risicoanalyse komt een risicoprofiel naar voren van € 1.110.000; wij houden daarom binnen de algemene reserves een buffer van afgerond € 1.100.000 aan.

Decentralisaties / Transities Sociaal Domein
Per 1 januari 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor:

• Jeugdzorg: Alle jeugd- en opvoedhulp, de jeugdbescherming en jeugdreclassering, en de aanpak van kindermishandeling. Ook de jeugd GGZ en de zorg voor kinderen met een lichte verstandelijke beperking zijn gemeentelijke verantwoordelijkheden.
• WMO 2015: Begeleiding van mensen met een beperking, de dagbesteding, ‘kort verblijf’ buitenshuis en het begeleid wonen (via centrumgemeente Zwolle). De gemeente was al verantwoordelijk voor het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid van bewoners, de “oude” WMO.
• Participatiewet: een aantal sociale verzekeringswetten (Participatie, WSW en deel Wajong) zijn samengevoegd en ondergebracht bij de gemeente.

Samen met de decentralisatie van deze taken, heeft het Rijk op de bijbehorende budgetten aanzienlijke (oplopende) kortingen doorgevoerd.

De verwachting op dit moment is dat het kader dat uw raad heeft gegeven voor het uitvoeren van de nieuwe taken namelijk ‘budgettair neutraal’,  te realiseren is. Hierbij moeten wij wel opmerken dat er net als voorgaande jaren sprake is van grote risico’s. De belangrijkste risico’s zijn:

• Het gaat hier veelal voor een deel om zogenaamde ‘open-einde-regelingen’. De gemeente houdt de plicht burgers te ondersteunen op genoemde terreinen, een overschrijding van het budget is geen reden om deze ondersteuning niet te bieden. Zo heeft de gemeente in het  kader van Jeugdzorg de taak om kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering uit te voeren. Dit zijn over het algemeen dure maatregelen. Echter, veelal zal niet de gemeente, maar bijvoorbeeld een rechter bepalen wie onder deze maatregelen zal vallen. Het wordt daarmee voor de gemeente lastig om te sturen op de instroom in dergelijke maatregelen.
• Voor het overige  is er geen sprake meer van rechten maar voorzieningen. Hierdoor is de verwachting dat aanspraken / verwachtingen van cliënten niet altijd worden gehonoreerd. Risico is derhalve een toename van aantal beroep/bezwaarschriften. Dit zal ook leiden tot nieuwe jurisprudentie die van invloed is op de daadwerkelijke uitvoering en financiën.
• De samenwerking tussen de 11 gemeenten in de bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO)Jeugdzorg is nog steeds in ontwikkeling.  Vanuit de gemeente is/wordt deze BVO bevoorschot voor zowel zorg- als uitvoeringskosten. De BVO bevoorschot vervolgens de zorgaanbieders en draagt zorg voor monitoring bestedingen. De inrichting van dit proces over vele schijven leidt er toe dat wij pas laat goede sturingsinformatie ontvangen. Zo ontvingen wij bijvoorbeeld de rapportage over het eerste kwartaal 2017 in juni 2017. Wij werken aan het verbeteringen door in dit administratieve proces daar waar mogelijk informatie direct in onze eigen administratie op te nemen. Hierdoor willen wij de beschikking krijgen over tijdige en kwalitatief betere informatie.
• In 2017 is besloten ingaande 2018 de regionale verevening in de jeugdzorg los te laten. Hierdoor is onze gemeente uitsluitend verantwoordelijk voor haar eigen uitgaven. Voordeel is dat de opbrengsten van investeringen in bijvoorbeeld preventieve maatregelen ook direct ten goede komen aan onze gemeente. Hiertegen over bestaat het risico dat, als er toevallig een aantal hele dure maatregelen binnen onze gemeente moeten worden ingezet, dit ook direct leidt tot hogere uitgaven voor onze gemeente.  Bij de 2e berap 2017 is op basis van de huidig beschikbare gegevens een inschatting gemaakt voor de te verwachten kosten jeugdzorg. Dit zijn de kosten op basis van de huidige inkoopsystematiek. In 2018 werken we met een nieuw IJssellands model voor outputgericht bekostiging. Gedurende 2018 zal dit worden doorontwikkeld. Wat dit voor de kosten van jeugdzorg in de gemeente Ommen gaat betekenen is op dit moment nog onbekend. Gedurende 2018 verwachten wij hier meer duidelijkheid over te verkrijgen. Voor dit onderwerp verwijzen wij u ook naar de risicoparagraaf. Op dit moment stellen wij u voor om de uitkomsten van de meicirculaire aan de egalisatiepost toe te voegen.
• In het kader van de Participatiewet vindt geen nieuwe instroom in de WSW meer plaats. Wel hebben degenen met een op 31 december 2014 lopend WSW dienstverband hun oude rechten behouden. Het Rijk rekent de komende jaren met een afbouw van deze populaties van circa 7% per jaar en een afbouw van de gemiddelde loonsom. De verwachting is dat de gemeente niet kan voldoen aan deze afbouw van zowel de Wsw populatie als de loonsom, omdat sw-ers wettelijk recht houden en we niet kunnen morren aan individuele arbeidsovereenkomsten. Het risico is ingeschat op basis van de huidige kosten minus het natuurlijk verloop (pensioen). Daarnaast is een aanname gemaakt voor niet natuurlijk verloop en het terugdringen van de overige kosten (o.a. overhead, vervoer). Dit risico neemt de komende jaren toe, aangezien de opgelegde afbouw sneller gaat dan het verloop van het SW-bestand.
• Doordat in de nieuwe wetten geen sprake meer is van rechten maar voorzieningen wordt er verwacht dat aanspraken van cliënten niet altijd wordt gehonoreerd. Dit zal ook leiden tot nieuwe jurisprudentie die van invloed is op de daadwerkelijke uitvoering en financiën. Hierdoor is bijvoorbeeld de  huidige HHT(+) regeling op enkele vlakken worden aangepast.
• De incidentele bijdrage voor de jaren 2017 tot en met 2019 ad € 360.000 aan de BOH voor de transformatie valt vrij in 2020. Mocht bij evaluatie blijken dat deze bijdrage op een of andere manier toch nog noodzakelijk is, dan is hier vanaf 2020 ook ruimte voor. Op dit moment is het te vroeg om hierover uitspraken te doen.

Waar mogelijk zijn op bovenstaande risico’s beheersmaatregelen genomen, waarbij er ook nadrukkelijk geïnvesteerd wordt in de sturing en verantwoording. De monitor sociaal domein waarvoor  in 2017 een eerste aanzet is gegeven, zal in 2018 nog verder worden doorontwikkeld.
Vorenstaande maakt het echter momenteel nog lastig om goede voorspellingen te doen voor 2018. Om die reden wordt in de begroting voorgesteld om de decentralisaties in het totaal te beoordelen. Met het behouden van de stelposten voor nog één jaar, wordt inzichtelijk in hoeverre de risico’s binnen de door het rijk beschikbare budgetten kunnen worden opgevangen. Continue monitoring op de ontwikkelingen hieromtrent zal mee worden genomen bij bestuursrapportages en in de verantwoording.

Participatiewet
De Participatiewet is het vangnet voor inwoners die niet uit andere inkomensbronnen kunnen voorzien in hun levensonderhoud. De participatiewet heeft een open-einde-karakter. We zetten ons in om inwoners te begeleiden naar werk. Door de aantrekkende economie komen er meer kansen op een betaalde baan, ook voor inwoners uit Ommen. De eerste tekenen zien wij hierin terug als wij kijken naar de dalende WW-cijfers. Tegelijkertijd stijgt in heel Nederland en ook in Ommen het bijstandsvolume harder dan verwacht, zoals Stimulansz onderschrijft.
In de komende periode gaat het ATC Dienstenbedrijf meer focus leggen op de werkgeversdienstverlening. Dit betekent dat een plaatsing de hoogste prioriteit krijgt: dat kan iemand vanuit onze uitkering zijn maar ook bijv. iemand uit een andere gemeente of de WW. Deze verandering in focus sluit meer aan bij de regionale afspraken die we hebben gemaakt binnen het RWB en zal op de langere termijn een bijdrage leveren aan een goed lopende economie en daarmee voor werkgelegenheid.

Bijstand

• Op basis van de huidige bijstandscijfers lijkt het erop dat we over 2017 meer geld aan uitkeringen uit geven dan we van het Rijk krijgen. Dit blijkt het geval bij meerdere gemeenten. De Raad voor financiële verhoudingen heeft over het bijstand-macrobudget en het onderliggende verdeelmodel advies uitgebracht om over te gaan op een nieuw verdeelmodel. In het model wordt bv. meer waarde toegekend aan gemeenten met een centrumfunctie omdat die te maken met een stapeling van sociale problematiek. In hoeverre invoering van het nieuwe verdeelmodel negatief uitpakt voor ons is nog onbekend. Daarnaast constateert ook de Raad dat de hoogte van het macrobudget mogelijk onvoldoende is om de kosten van alle gemeenten te dekken.

Ten opzichte van vorig jaar zijn er nog een aantal nieuwe risico’s te onderkennen op het gebied van Onderwijshuisvesting en Sport en accommodaties. Deze worden hieronder nader toegelicht.

Onderwijshuisvesting

• Voor onderwijshuisvesting zien wij het volgende risico: Als gevolg van de overspannen markt voor utiliteitsbouw stijgen de prijzen voor nieuwbouw en renovatie van scholen fors. Dit effect wordt versterkt door toenemende duurzaamheidseisen. Deze prijsstijging kan als gevolg hebben dat toekomstige bouwplannen duurder uitvallen dan verwacht. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de bouw van Kindplein West.
• Het bestuur van sbo Johan Seckel heeft een aanvraag ingediend voor een tijdelijke uitbreiding van de school. De directe aanleiding is een flinke stijging van het aantal leerlingen. Deze stijging kan niet los gezien worden van de ontwikkelingen rond het zogeheten Passend Onderwijs. In dit kader gaan leerlingen, die in het verleden naar het speciaal onderwijs zouden zijn verwezen, waar mogelijk naar het sbo. Een ander aandachtspunt is de sluiting van de sbo-school te Mariënberg, die (weliswaar in beperkte mate) tot herverdeeleffecten leidt.

Sportbesluit Sportaccommodaties
De verwachting is dat het nieuwe kabinet een wijziging gaat aanbrengen in het Sportbesluit. In het Sportbesluit is geregeld dat "gelegenheid geven tot sportbeoefening" op gemeentelijke sportaccommodaties met BTW belast wordt. Dat betekent dat gebruikers BTW betalen en dat heeft voor de Gemeente het voordeel dat de BTW op investering en de exploitatie kan worden terug gevorderd. Heffen van BTW is voorbehouden aan organisaties met een "winstdoelstelling".
Mocht het kabinet het Sportbesluit aanpassen dan heeft dat financiële gevolgen. Zolang niet duidelijk is wanneer het Kabinet een besluit neemt over de ingang en strekking van de maatregel blijft het nog speculeren over de hoogte daarvan.

Bestuursdienst Ommen - Hardenberg
De benodigde weerstandscapaciteit voor de BOH is bij het opstellen van deze begroting berekend op    € 1.000.000. De algemene reserve van de BOH bedraagt € 500.000 en is daarmee niet in staat alle risico’s binnen de organisatie af te dekken. Met uw raad is afgesproken dat de consequenties van het besluit om de AR van de BOH op € 500.000 te zetten in kaart zullen worden gebracht. Op dit moment betekent dit dat de gemeente Ommen € 125.000 = 75%) extra zal moeten aanhouden in de algemene reserve.

Binnen de bestuursdienst wordt met behulp van de hierboven genoemde NARIS(c)-methode en de  Monte Carlo-simulatie opnieuw in kaart gebracht wat de risico's bij de BOH zijn. Wij verwachten dat deze informatie tijdens de behandeling van deze begroting in uw raad beschikbaar zal zijn.

Algemene uitkering uit het Gemeentefonds/overige risico’s

De algemene uitkering uit het gemeentefonds is voor 2018 begroot op € 26,3 miljoen. Daarmee is deze rijksbijdrage de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente. De raming van de gemeentefondsuitkering is gebaseerd op de mei-circulaire 2017.
Er is sprake van economisch herstel, waardoor we verwachten dat de komende jaren geen grote aanvullende rijksbezuinigingen op de gemeenten af zullen komen. Evenwel blijkt de rijksbegroting in toenemende mate afhankelijk te zijn van de ontwikkeling van de Europese-/wereldeconomie.

Andere risico’s, waar in deze paragraaf niet expliciet op wordt ingegaan, betreffen de uitvoering van overige open einde regelingen (bijvoorbeeld leerlingenvervoer) en ondernemersrisico’s voor bijvoorbeeld de Carrousel. Juridische risico’s zoals schadeclaims, milieuverontreiniging, inbaarheid vorderingen en leningen en risico’s uit hoofde van garantiestellingen, rekenen wij tot de overige risico’s.

Wij verwachten geen bijzondere risico’s uit hoofde van garantstellingen of uit juridische procedures. Voor deze risico’s wordt  geen weerstandscapaciteit aangehouden. Overigens merken wij hierbij op dat er ook risico's voortvloeien uit de deelnemingen in verbonden partijen. In de regel is hier sprake van een situatie, dat de verbonden partij zelf een buffer heeft om risico's te kunnen dekken.

Bij de begroting 2015 heeft u voor de risico’s m.b.t. de algemene uitkering en de overige risico’s  een buffer van € 0,8 miljoen  vastgesteld. Wij stellen u voor dit bedrag te handhaven en aanvullend hier € 0,7 miljoen extra te reserveren.

Som van de risico's

Het totaal van de gekwantificeerde risico's is:

 
Inventarisatie benodigde weerstandscapaciteit
De beschikbare weerstandscapaciteit is in het BBV (artikel 11.1) omschreven als “de middelen en mogelijkheden waarover de organisatie beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken”. De gemeente Ommen rekent de volgende componenten tot de beschikbare weerstandscapaciteit:

• De algemene reserve
• De ongebruikte belastingcapaciteit
• De stille reserves (indien aanwezig)
• De ruimte op de structurele begroting
• Post onvoorzien

De risico’s met financiële gevolgen die de Organisatie loopt, bepalen de hoogte van de benodigde weerstandscapaciteit. Voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit wordt uitgegaan van de risico’s inclusief beheersmaatregelen (de netto risico’s).

Door de maximale gevolgen van de individuele risico’s bij elkaar op te tellen ontstaat een te negatief beeld over het weerstandsvermogen. Het is immers vrijwel zeker dat niet alle risico’s zich tegelijkertijd voor zullen doen. Daarnaast zal niet ieder risico zich daadwerkelijk in de maximale omvang voordoen. Om deze overschatting van de risico’s te voorkomen wordt gebruik gemaakt van risicosimulatie. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de kans op optreden en de gevolgen zoals die per risico zijn aangegeven. Op basis van de risicosimulatie kan worden berekend welk bedrag er nodig is om de geïdentificeerde risico’s in financiële zin af te dekken. Hierbij wordt gerekend met een zekerheidspercentage van 90%.

Beoordeling weerstandsvermogen
Het is van belang te weten of er sprake is van een toereikend weerstandsvermogen. Als het risicoprofiel bekend is kan een relatie worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico’s en de daarbij benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen dient te worden vastgesteld welke ratio de gemeente nastreeft. Hiertoe wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel.

De gemeente Ommen kiest ervoor om een minimale financiële buffer aan te houden met het waarderingscijfer C.

Nu is het geval dat de begrotingsresultaten, de post onvoorzien en de onbenutte belastingcapaciteit structurele bedragen betreffen, terwijl de algemene reserve de feitelijke stand betreft. Daarmee zijn deze bedragen niet goed vergelijkbaar.

In deze paragraaf volstaan wij voorshands met de constatering dat  hiervoor:

• de post onvoorzien structureel € 25.000 groot is;
• de "onbenutte" belastingcapaciteit kan worden berekend op € 1.687.000 (structureel).

Voor de berekening van de onbenutte belastingcapaciteit hebben wij de berekeningswijze aangehouden, die de gemeentefondsbeheerders hanteren bij de beoordeling van een zogenaamde artikel 12 aanvraag.

Ratio risico's versus algemene reserve
De som van de (gekwantificeerde) risico's is € 3.500.000
De algemene reserve is per 1 januari 2018 groot € 6.684.000

Vergelijking van deze bedragen leidt tot onderstaande uitkomst:

Idealiter is de uitkomst van deze ratio 1 of hoger.  Een score van 1,9 kwalificeert als ruim voldoende.

Verder merken wij op dat dit kengetal, één indicator is voor de robuustheid van de gemeentefinanciën.

Kengetallen DEPLA

Door de commissie DEPLA is een aantal indicatoren ontwikkeld, die de raad kunnen helpen in het verkrijgen van inzicht in de gemeentefinanciën, namelijk:

• de netto schuldquote inclusief de quote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
• solvabiliteitsratio
• kengetal grondexploitatie
• structurele exploitatieruimte
• belastingcapaciteit.

Voor onze gemeente is het beeld als volgt:

*het betreft hier de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen.
** De belastingcapaciteit wordt berekend door de totale woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t te vergelijken met het landelijk gemiddelde in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Voor de goede orde zij nadrukkelijk vermeld dat 2016 als een 0-meting moet worden beschouwd. Ook landelijk zijn er nog geen vergelijkingen getrokken of normpercentages gesteld. Er kunnen nu nog niet of nauwelijks conclusies uit worden getrokken. Door deze ratio's een aantal jaren bij te houden, wordt inzicht gegeven in de ontwikkeling en daarmee zullen deze ratio's ook in sturingswaarde toe gaan nemen.

De VNG hanteert als norm dat de netto schuldquote zicht ergens tussen de 0 en 100% bevindt. Meerjarig is te zien dat Ommen onder de 100% komt en een verdere daling zichtbaar.

Voor gemeenten zijn er, in tegenstelling tot het bedrijfsleven, geen harde normen voor wat betreft de solvabiliteit. In 2016 kende Ommen een lage solvabiliteit en meerjarig is te zien dat deze langzaam omhoog gaat naar 14% in 2021. Hoewel dit nog aan te lage kant is kan het wel gezien worden als een positieve ontwikkeling.

Ook de grondexploitatie laat een gunstige ontwikkeling zien. Ommen kent nu een relatief grote grondpositie, de komende jaren neemt deze af.